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徐煥東:將“必要功能”概念深植政府采購需求管理

2022年03月04日 09:24 來源:中國政府采購報打印

   ■ 昝妍
“政府采購這一行為,表面看是采購人對產品或服務的購買行為,實質上是采購人通過購買行為,滿足其對產品或服務某種特定‘功能’的需求?!敝醒胴斀洿髮W政府管理學院教授徐煥東認為,“功能”一詞在政府采購中是一個不能忽視的概念,特別是在政府采購需求管理全過程中更是如支柱一般的存在。
政府采購需求管理是一個復雜的過程,從財政部印發的《政府采購需求管理辦法》便可窺見一斑。政府采購需求管理是指,采購人組織確定采購需求和編制采購實施計劃,并實施相關風險控制管理的活動。徐煥東認為,這一看似簡單的定義背后蘊藏了諸多內涵:首先,采購人需要通過科學的需求定位、需求分析才能確定比較清晰、符合實際的采購需求;其次,采購人編制采購實施計劃的過程,是為了明確通過何種方式、按照何種程序來滿足已確定的采購需求;最后,在確定采購需求和滿足采購需求得以實施的同時,還要進行風險控制,即明晰需求中技術、商務目標定位以及獲取過程的合理、合法性問題。而采購人要完成這一系列繁雜的工作,必須先回到“功能”這一落腳點,核心在于尋找和確立“必要功能”,避免和剔除“不必要功能”。
在徐煥東看來,尋找和確立政府采購必要功能的過程是權衡綜合因素的過程,采購人至少要考慮以下五點因素:第一,以采購人履行的公共職責為依據確定必要功能。第二,以采購成本和支付能力為依據確定必要功能。第三,在公共資源有限的情況下,以相對效率和效益為依據確定必要功能。第四,以規范的標準體系為依據確定必要功能。第五,從動態角度考慮和確定必要功能。
徐煥東以某地法院采購一批按摩椅引發公眾質疑為例,闡釋履行公共職責、為社會公共服務是政府采購的必要功能之一?!爱敃r法院回應按摩椅的用途是為退休法官提供健身休養。項目被質疑后,相關單位經過調查最后終止了該項目繼續采購。理由是,為退休法官享用按摩椅的行為不符合公共需求,也不是法院履行其公共職責所必要的功能,納稅人沒有義務承擔這筆費用?!?徐煥東認為,這一案例很好地啟示采購人,在制定采購需求前應以公共需求和職責所在為前提,判定所需產品或服務的必要功能,再確定需求數量等。
徐煥東認為,政府采購必要功能除了要考慮是否為公共職責必須外,還應考慮采購人是否存在支付能力或支付成本過高等因素。有些功能雖然可以被列入必要功能的行列,但由于開支過大,公共支出難以承受,那么,在這種情形下,一些政府采購需求功能就要視為不必要功能。例如,如何確定義務教育的普及程度和高等教育中私人性、準公共性及純公共性的占比,都必須與財政能力、預算規劃掛鉤,統一籌劃,綜合考慮。
此外,徐煥東還強調,政府采購的需求是多種多樣的,必須對各種需求按輕重緩急進行排序。第一梯隊為最急需、必須優先保障的功能需求。比如,與社會公共秩序管理有關的功能需求必須首先得到保障;第二梯隊為次重要、盡可能保障的功能需求;第三梯隊為條件允許的情況下,爭取實現的功能需求;第四梯隊為雖然需要,但并非必須由公共部門提供的功能需求。另外,政府采購還需要考慮獲取功能的代價以及獲得功能的相對效益。例如,一些地方存在過度亮化工程,在廣場、街道布置大量的燈具和裝飾品,徹夜燈火通明,雖然有一定公共意義,但成本代價大,甚至消耗能源、污染環境,因此,這就并非是必要功能了。
徐煥東建議,政府采購可以通過對產品、服務需求進行統一的功能分析,確定基本的功能需求標準。比如,公務汽車的運輸功能標準、辦公樓裝修功能標準、辦公用品的功能標準。當各種具體的產品與服務需求都有了基本標準,采購人即可認定這些采購標準為必要功能。同時,這些產品或服務也有了相應的價格控制標準、采購預算標準。
“當然,政府采購中的功能必要與不必要并非一成不變的?!毙鞜|指出,由于社會經濟的發展以及公共需求的不斷變化, 不同功能的需求也會因時間、地點、法律、政策制度等的變化而不斷變化。一部分原本并非納入公共需求的,由于情況變化被納入了公共需求范圍。比如,學齡前幼兒教育在我國仍然主要是私人承擔,而在世界很多國家卻納入了公共需求范圍,成為政府采購的必要功能。再如,我國目前實行的九年制義務教育,今后隨著國力的增加,普通高中及職業高中可能同樣要納入義務教育,如此就變成了政府采購的必要功能。此外,由于各地社會經濟狀況有所不同,不同公眾群體的公共目標和關注的內容不同,在確立必要與不必要功能方面的側重點也會有所差別。
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