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探索政采多重目標下的國際間合作

2022年07月08日 09:41 來源:中國政府采購報打印

    ■ 吳文正
  政府采購是指,政府部門和其他公共機構所進行的貨物、服務和工程采購,涵蓋內容既有簡單的辦公用品,又有復雜的高科技設備,同時還包括各種形式的服務。政府采購的資金來源為政府財政性資金,政府采購本質上屬于公共財政支出。
  作為公共支出的一部分,政府采購面臨著多方面的約束,既包括有限的預算限制,還包括對高效、公平和公正等目標的追求。此外,政府采購從業人員還要面對經濟社會迅速發展與科學技術的日新月異,不斷更新采購專業知識,考慮國際或區域貿易協定的復雜變化。以上各種情況構成了政府采購多重目標的特性。目前,無論在發達國家還是發展中國家,政府采購多重目標大致分為兩類,即采購目標和非采購目標。
  采購目標
  采購目標主要包括“物有所值”目標、透明度目標、競爭性目標以及公正性目標四類。
  第一,“物有所值”目標?!拔镉兴怠本C合了對政府采購活動經濟性、效率性和有效性的綜合考慮,它既體現了采購標的全生命周期成本、效益、風險和質量的最優組合,又體現了政府考慮所有成本后通過矯正市場失靈能獲得的最大收益。
  具體而言,“物有所值”本身為多維目標,它要求政府采購活動應考慮到采購標的與采購需求的符合程度、潛在供應商的履約能力、每個投標的相對風險、適應生命周期內可能發生變動的靈活性、整個采購過程中所有直接和間接的收益和成本等?!拔镉兴怠笔钦少徎顒拥哪繕撕蜆藴?,不僅政府采購的執行以“物有所值”為最終目標,在對政府采購行為和結果進行的績效評價也以“物有所值”為參考標準。
  第二,透明度目標。政府采購透明度是指,通過對采購活動各個階段的公開,使參與者和監督者能夠獲取政府采購項目的信息,觀察政府采購過程的進展情況、合同授予情況,同時要判斷政府采購活動的合法性和公正性。透明度意味著同樣的規則適用于所有的參與投標者,它是識別和糾正不正當行為、浪費行為以及腐敗行為的有效手段。健全有效的政府采購制度應當具有關于透明度的以下特點:明確的法律法規政策和規范的采購程序;清晰的標準化采購文件,包含完整的信息;有效且正式的采購計劃、公平的采購機會和公開的信息發布渠道。
  第三,競爭性目標。政府采購程序的設計應鼓勵供應商之間的競爭,使采購活動從競爭中獲得經濟利益。競爭性目標在政府采購制度中體現在三個方面:保證投標人被同等對待;選擇競爭性采購方式;規范采購需求的確定。首先,直接促進競爭即視為不歧視,所有符合要求的投標項目和投標人應該受到平等對待。其次,確保采購方式具有競爭性也是促進競爭的重要手段。采購人應根據采購標的的性質、價值、具體規格以及技術等選擇采購方式。最后,為確保競爭的真實性需要,采購人和采購代理機構應對采購需求的確定加以規范,保證需求與合同規模和價值相符,避免產生偏差。此外,正確處理異常低價投標以避免不當競爭也十分重要。
  第四,公正性目標。公正性是指采購人員在政府采購活動中應當遵循的行為準則,不允許其有受賄、偏袒和其他不道德行為的發生。投標人希望其所投標的能公正地被對待與評審,采購人也希望投標人的競爭完全取決于其能力和投標的質量和價格。然而實踐中,委托代理環節的問題和利益沖突的存在,使得一些反腐敗規則成為政府采購制度必不可少的一部分。為了實現“公正”的目標,監管部門可以采用電子方式對采購活動進行全程記錄,以提高采購信息發布的透明度與公正性。
  非采購目標
  非采購目標主要包括經濟發展目標、社會發展目標、環境保護目標、調整國際關系目標四類。
  第一,經濟發展目標。通過政府采購政策激勵市場創新是早在20世紀80年代就已得到成功驗證的:在較長時期內,政府采購相比研發補貼在更多的領域激勵了創新產品的研發與生產。從國際上來看,長期以來,不少國家政府部門利用其龐大的采購支出優先選擇本國或本地企業,從而達到支持、穩定經濟發展的目的。近年來,越來越多的專家學者試圖通過理論研究,引起政府部門對使用政府采購政策作為創新推動政策的關注,逐漸發掘政府采購在促進經濟發展方面可能發揮的更多作用。具體而言,政府采購創新產品可以為這些產品以及相關服務創造新市場或擴大現有市場,對整個國家產業格局的發展產生影響。同時,政府采購還可以使最新的產品標準合法化,進一步加速創新技術發展和運用。
  第二,社會發展目標。政府采購對社會目標的追求可以追溯到19世紀,當時的歐洲和美國利用其政府購買力調整勞工標準問題和解決失業問題,此后逐漸擴大到解決殘疾人就業、種族平等、保護少數族裔企業和性別等領域的問題。如今,越來越多的國家都開始強化政府采購和社會政策之間的聯系,用以保護婦女、兒童、少數民族和殘疾人的利益,一些國際組織也將公共采購作為在國際上促進人權平等的工具,《中華人民共和國政府采購法》也將“扶持不發達地區和少數民族地區”作為政府采購的社會發展目標之一。
  第三,環境保護目標。實現綠色發展、加強生態文明建設,不僅是我國經濟社會持續健康發展的根本途徑,而且是當今世界各國的共同選擇。政府部門作為一國或地區經濟社會中最大的消費者,利用其購買力選擇環境友好的貨物、服務和工程進行綠色采購,可以為綠色發展和可持續發展做出重要貢獻。目前,各國在政府采購中考慮環境目標時通常使用的政策手段包括:使用綠色采購標準、環保標簽,公布優先采購和強制采購的產品清單等。
  第四,調整國際關系目標。當一國政府采購市場通過區域或國際貿易協定等變得越來越開放,國內政府采購制度也必須隨之加以調整,利益分配也將會變得更加復雜。在此情況下,政府采購部門不僅會面臨包括通信、貨幣匯率和支付、海關政策、交貨時間、運輸、外國政府政策等方面的挑戰,還需在貿易協定和本國經濟發展等目標之間加以權衡。
  通過FTA實現政采領域共同利益最大化
  各國政府在追求采購目標和非采購目標之間往往存在著矛盾。政府采購程序的市場化運作要求政府部門通過競爭性方式選擇潛在合適的供應商。與此同時,政府采購制度要求政府部門在政府采購活動中實現包括促進國內產業和技術的發展、支持中小企業、維護國家安全,或支持國內某些團體或地區在內的非采購目標。因此,各類采購目標集合構成了各國在政府采購方面的國家利益,而各國政府對不同非采購目標的追求又會對采購目標造成不同程度的影響。從國際合作的角度看,當下,各國政府采購領域面臨的問題是建立何種國際機制在爭取本國利益的同時還能維護互惠合作。
  在第二次世界大戰結束后的一段時間里,為政府部門提供貨物、服務以及工程的供應商多數為本國企業,對外國供應商存在歧視的現象在各國較為普遍。理論界認為,存在歧視主要有兩方面原因:一是盛行的凱恩斯主義宏觀經濟理論強調,政府支出花在國外生產的商品中所占份額越小,其對國民收入增長的貢獻越大。政府可以通過抑制從國外購買產品來降低邊際進口傾向;二是貿易保護主義的傾向造成對外國供應商的歧視,即認為本國的財富應當花費在本國貨物上以保障本國的就業、維護本國的國家安全,以及實現本國的產業政策目標,具體體現在對不同非采購目標的追求。歧視性的采購政策可以是完全排斥外國供應商,也可以是給予國內投標人一定的優惠幅度。事實上,只要采購政策有利于國內企業和產品,就會構成貿易壁壘,就會在一定程度上阻礙國際貿易。
  為了通過政府采購歧視外國供應商來實現其他政策目標,政府采購被排除在了1947年最初的《關稅及貿易總協定》之外。直到1979年東京回合談判結束后,才形成了一項關于政府采購規則的協定——《東京回合政府采購協定》。盡管該協定在演化為《政府采購協定》(以下簡稱GPA)后范圍有所擴大,但其締約成員仍主要限于發達經濟體。這些經濟體在當時對政府采購國際規則的廣泛接受主要包括兩方面原因:一方面,政府預算承受著越來越大的壓力,將外國供應商納入競爭范圍是降低政府采購合同成本的方法之一。另一方面,隨著政府部門將原本自行生產和提供的公共產品和服務越來越多地“外包”給私人運營商,政府采購市場在這一過程中逐漸擴大,國內企業產生了進入外國市場的興趣,從而敦促本國政府為其進入海外政府采購市場進行談判。
  然而,以GPA為主的政府采購國際制度在發展中也遇到了瓶頸。在實踐中,基于市場開放和市場準入的政府采購國際制度增加外國公司獲得的政府采購合同份額方面的作用有限。政府采購部門簽署的大量合同不僅在供應上存在跨境難度,合同執行和監督在跨境方面也存在困難。在多數情況下,政府部門為了節省監督等成本有充分的理由購買本地產品,這使得外國公司難以成功獲得政府采購合同,而且這一過程通常并不違背非歧視原則。此外,GPA的締約方至今十分有限。加入GPA后,一些國家會喪失將政府采購用作實現經濟和社會發展目標工具的能力,當沒有足夠的其他收益來抵銷這部分損失時,GPA的互惠讓步對多數發展中國家沒有足夠吸引力。
  政府采購市場開放體現了政府采購多重目標之間的平衡,通過國際制度進行政府采購國際合作可實現多重目標下共同利益最大化。在世界貿易組織多邊談判進展緩慢的當下,自由貿易協定(Free Trade Agreement,以下簡稱FTA)成為了一些國家和地區推進政府采購市場開放的新選擇——越來越多的國家和地區在簽署的FTA框架中加入有關政府采購的章節。一些FTA僅包含了締約方政府采購政策的現狀和一些非強制性條款,另一些則包括了廣泛且具體的覆蓋范圍和可強制執行的承諾,更有一些FTA不僅承諾消除政府采購方面的歧視,還包含了關于實現物有所值等采購目標、利用電子采購等新技術、建立執行采購計劃和相關改革的國家機構、合作制定政府采購政策等方面的條款。一些FTA甚至包含了政府采購政策的非采購目標如何支配或服從國民待遇等市場準入方面承諾的情況。與締約方成員數量較多的GPA相比,經濟體之間顯然更容易通過作為雙邊或區域制度安排的FTA來實現政府采購領域的共同利益。
  綜上所述,在政府采購市場開放中,當前的挑戰并非建立貿易制度,而是如何使制度設計更符合共同利益,從而使開放狀態持續發展。每個國家的政府采購政策、監管制度等均體現了本國特殊的國家利益,將政府采購市場開放的談判范圍延伸到國內發展問題上,有助于利用國際制度應對締約方共同關心的問題和共同利益,對國際合作和各締約方自身的發展也更有利。(作者單位:國際關系學院)

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