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復盤“常艷青事件”反思政府緊急采購監管執行問題

2022年07月06日 09:24 來源:中國政府采購報打印

    ■ 張澤明
  注冊成立僅5天的上海朝晟食品有限公司,成為了上海市高境鎮疫情防控生活物資發放的供應商,該公司及法人代表常艷青由此被推上網絡熱搜。政府部門和常艷青本人相繼公開回應了網絡質疑,但相關爭議仍未完全平息。深入了解該事件后,筆者認為,我們應反思、改善政府緊急采購監管及執行方面等問題。
  應認識到政府緊急采購信息公開的重要性
  “常艷青事件”的質疑起點,來源于兩則政府公開信息。一則是上海市高境鎮發布的《關于新一輪生活物資發放的公告》,公告公開了該鎮生活物資的供應商為上海萃滬農業科技有限公司和上海朝晟食品有限公司。另一則是企業公開信息,信息披露了法人代表為常艷青的上海朝晟食品有限公司的注冊成立時間。兩則信息公開形成的情理邏輯鏈條,構成了最初網絡質疑的主要依據。
  “常艷青事件”在“發酵期”中,公眾普遍質疑的焦點為,究竟履行了何種采購程序,才使得僅成立5天的企業就能成為政府采購供應商。盡管按照財政部《關于疫情防控采購便利化的通知》(財辦庫〔2020〕23號,以下簡稱23號文)的規定,上海市高境鎮此次緊急采購確實以滿足疫情防控工作需要為首要目標,可不執行政府采購法規定的方式和程序。但是23號文同時也規定了采購單位的內控責任,即在確保采購時效的同時,提高采購資金的使用效益,保證采購質量。此外,23號文還要求采購單位留存備查疫情緊急采購項目采購文件和憑據等。這些相關材料,在本次輿情應對中都沒有得到明確公開,從而導致公眾的質疑聲難以迅速得到平息。
  長期以來,部分基層政府采購人員在做政府采購信息公開時,容易陷入依規公開的細節要求,不敢越雷池一步,僅為了按照明文規范公開相應類型的信息,而沒有意識到政府信息公開的廉政意義。事實上,早在2019年4月23日,李克強總理在國務院第二次廉政工作會議上的講話中就要求有關信息“應公開盡公開”“推動工程招投標、政府采購、土地使用權和礦業權出讓、國有產權轉讓等全部納入統一的公共資源交易平臺,實現公開透明、在線監管”,強調加大政務公開力度等措施是“從源頭上抑制了尋租腐敗現象的發生”。政府信息越公開,群眾監督的渠道就越暢達,腐敗發生的空間就越小。因此,政府信息尤其是緊急采購類的信息公開工作有著重要的廉政意義。采購人公開政府緊急采購信息不僅要嚴格依規,而且要注重表達;不僅要公開已經有規范性要求的事項,還應當根據信息的性質公開可以公開的附屬事項,增強說理性。此外,國務院辦公廳印發的《關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》(國辦發〔2016〕61號)也對政府部門應對輿情的及時性和有關程序作出規定。
  總的來說,公開政府緊急采購信息應“慎而全”,如果高境鎮政府工作人員在公開生活物資發放供應商的同時,還能公開選擇供應商的程序等,或許能更早、更廣泛地得到公眾、網友的理解,能最大限度地降低有關負面輿情暴發的風險。
  應認識到緊急采購供應商儲備建設的必要性
  為做好疫情防控工作,上海市政府建立了“上海市疫情防控生活物資保障企業查詢庫”,入庫企業均已取得《上海市疫情防控生活物資保障企業證明》,且屬于全市保供“白名單”企業。但法人代表為常艷青的上海朝晟食品有限公司卻不在此“白名單”中。盡管上海市政府沒有強制要求疫情防控供應商必須為“白名單”中的企業,且常艷青本人也解釋了為其提供食品的供應商是有保供證明的,但公眾依然對此“不買賬”。
  政府緊急采購要求在短時間內找到可靠的供應商,必須提前儲備一批信用度高的供應商,這樣才能在緊急采購任務執行中有的放矢。例如,為了應對疫情,工信部已針對各地疫情變化、聚焦疫情防控和國計民生重點物資需要、聚焦產業鏈供應鏈堵點卡點關鍵問題,建立了重點產業鏈供應鏈企業“白名單”制度并對“白名單”實行動態調整?!鞍酌麊巍敝械闹攸c企業,相當于有關部門在緊急采購中可以放心使用的“拳頭供應商”。在食鹽儲備和應急管理中,工信部等三部委也通過《進一步加強食鹽專營管理有關工作的通知》(工信廳聯消費〔2019〕92號),要求省級鹽業主管部門應當建立健全食鹽儲備制度。這相當于在食鹽專營體制下劃定食鹽定點生產和批發企業為“白名單”單位,承擔緊急食鹽采購的供應商職責。實踐證明,這些儲備制度對疫情防控和食鹽供應都起到了積極作用。
  從企業供應商管理看,目前,我國供應商儲備工作也進入新階段。近期,國有資產監督管理委員會上線了“全國企業采購交易尋源詢價系統”和“全國企業采購交易供應商信用認證評價系統”,匯聚了中央企業采購交易全供應鏈3000余萬戶企業的工商、財務、風險、交易、信用等關鍵信息,形成了上千種主要商品的全國交易價格指數和各地交易均價指數。同時,向各類供應商開展信用認證,對重點服務供應商進行管理,規范采購交易行為,提升采購效率和供應商質量。
  當下,我國對政府緊急采購的供應商進行儲備已是當務之急。在此建議有關部門既可以通過合理使用框架協議采購方式,選定緊急采購的儲備供應商,也可以通過明確程序要求,選定“白名單”供應商并及時更新,作為緊急采購中的入圍供應商參考。需要指出的是,這類“白名單”供應商應該僅為政府緊急采購的參考供應商,不應對其設立“門檻制”,不應將進入“白名單”作為政府緊急采購供應商的資格條件,否則將會違反財政部《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》(財庫〔2019〕38號)中“不得通過入圍方式設置備選庫、名錄庫、資格庫等作為參與政府采購活動的資格條件”的要求,有違政府采購公平原則。
  應認識到補齊緊急采購制度短板的緊迫性
  我國政府緊急采購的相關制度目前仍有待完善,建議從以下三方面補齊短板。
  一是頂層設計應盡快出臺政府緊急采購制度并對其進行嚴格定義?!俺FG青事件”所引發的輿情中,有網友質疑上海市高境鎮于5月22日發布信息由上海朝晟食品有限公司提供蔬菜供應,那么鎮政府在選擇供應商時耗時多久?此次采購應歸結于一般的政府采購范圍,還是應歸結于政府緊急采購范圍。
  新冠肺炎疫情在國內暴發至今已有兩年多的時間,從政府風險防控角度講,區域封閉管理的物資準備不應屬于即決式決策。同時,從基層政府財力、運轉能力和本區域疫情暴發的突然性特點來考慮,某種程度上公眾不應完全對基層政府采購疫情食品的決策準備期過于求全責備。但這些并不妨礙緊急采購的概念需要嚴格明晰,以杜絕采購人通過擴大緊急采購的范圍來規避正常的采購程序。建議將緊急采購定義為,由于出現了不能預見、不能避免并不能克服的客觀情況,采購人采取現行政府采購程序無法滿足實際需要的采購。
  二是盡快規范緊急采購的簡易程序。有輿論質疑,上海朝晟食品有限公司從注冊到公告入圍供應僅為5天時間,這期間政府需要制定采購計劃、與上海朝晟食品有限公司詢價、視頻考察其供貨能力和蔬菜質量等,時間十分倉促。還有網友質疑,上海朝晟食品有限公司是由高境鎮政府原供應商萃滬公司推薦入圍的,即便如鎮政府公告所言,萃滬公司不能滿足供應,卻也可以當個中間商,讓上海朝晟食品有限公司為其提供視頻,自己“收過路費”,出讓收益份額有悖商業常識。筆者認為,以上質疑均有合理解釋。例如,緊急采購中政府確實是在加班加點選擇供應商,現代通訊技術也使得選擇和鑒別供應商的時間大大縮短。同時,政府完全可以出于“不讓雞蛋放在一個籃子里”的考慮,多選幾家供應商供貨保證供應鏈的穩定。政府也可通過采購限價的方式,使得萃滬公司若采購上海朝晟食品有限公司的蔬菜擴大供應量后將無利可圖等。
  其實本次“常艷青事件”中值得思考的是,在緊急采購中,采購人是否有必須履行的程序,采購人是否按照規定履行了這些采購程序。如果緊急采購由于特殊情況規避了常規采購程序,那么采購人應當在信息公開、詢價比對等程序上遵循比常規政府采購更嚴格的程序,這樣才能更好地確保公平對待供應商,確保財政資金使用效益,也才能更好地回應公眾關切。筆者以為,緊急采購程序應至少包括,采購計劃制定、采購文件制作、供應商選擇(推介或詢價)、結果公示、合同簽訂、履約管理、資金支付、績效評價等環節。同時,以上環節應當全部主動限時公開。比如:大家關心的供應商選擇,如果經供應商或專家進行推介,必須要有說得過去的權威推介意見;如果進行了詢價比對,則應說明具體比對細節。
  三是增強緊急采購人員的決斷力與權威性。由于緊急采購首要關注的要點是及時供應,那么難免會存在競爭不充分而導致供應商價格達不到相對優惠的現象,對此,應該一分為二辯證看待。一方面,緊急采購是要保供應,主要在解決供應“從無到有”的基礎上再考慮價格“從有到優”,從采購全生命周期來看,采購人實際上是減少了代理費用等選擇成本,而增加了可能存在的供應成本。從績效考核角度看,保供應的績效權重大于供應價格的績效權重。另一方面,緊急采購不必然導致供應價格偏高,價格談判不但取決于采購人員的能力、相對市場的供應等條件影響,也取決于采購計劃的制定等。例如,本次上海蔬菜供應采購,如果說小區居民的第一輪、第二輪供應可算是緊急采購,那么后續的采購無論從采購人還是供應商角度,其突然性和緊急性都大為降低,采購人完全可以通過制定合理采購計劃和價格更新談判等,進一步降低供應價格,提高財政資金使用效益。
  當然,履行以上采購程序對采購人提出了較高的專業要求,因此,在緊急采購中,必須有一個有權威、有專業能力、有決斷力的人來充當準“采購官”的角色,這樣才能使緊急采購更加專業,同時,一旦緊急采購出現任何問題,也有明確的責任人。
  應認識到緊急采購理念普及的關鍵性
  此次“常艷青事件”還提示我們,無論何時都不能放棄緊急采購理念的宣傳與普及,不僅政府采購的從業人員要清楚,一般公眾也要有基本的價值認同。
  例如,本次輿情大部分質疑焦點落在常艷青公司短時間成立卻能承接政府供應項目的正當性上,卻從來沒有人去關注常艷青公司提供菜品的價格與質量。網上輿論關注的是常艷青公司接這一單的毛利是多少,卻鮮有人關注其供應成本和菜品性價比如何。這種質疑的產生,固然同目前的緊急采購制度不完善和采購人信息公開力度不夠有關,但也多少體現了當前自媒體時代輿論引導的不嚴肅性。從常理考慮,政府緊急采購菜品給老百姓,食用的居民才是最有權威的履約評價者,為何鎮里的居民尚沒有評價,網上輿論已經沸反盈天?從傳播學理論角度看,社會不能完全杜絕信息在傳播過程中被歪曲、夸大等現象,普通民眾也不能整體呈現出經濟學意義上的“理性人”狀態。因此,這就要求廣大的政府采購從業者,既要在監管上強機制堵漏洞,也要在宣傳上確保緊急采購基本理念深入人心。
  另外,此次網絡還出現常艷青本人是某高官親戚的謠言,從上海警方目前的調查看,這個謠言的源頭源自境外,第一個將謠言散播到群中產生嚴重不良影響的是上海居住的陸某。造謠張張嘴,辟謠跑斷腿。由此,筆者認為,如何從落實好總體國家安全觀的角度,進一步完善機制,暢通“堵點”,也是廣大政府采購從業者從這次“常艷青事件”中要深入反思的課題。
(作者單位:大連海關)

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