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政府采購:管控機關運行成本的關鍵環節

2022年07月01日 10:06 來源:中國經濟周刊打印

   文|陳嘉 

  當前政府采購工作面臨兩個新情況:一是集中采購占比多年來持續下降,自2012年在政府采購中的規模占比達到87.60%的高點后,這一數據連年下降,2020年跌至44.60%,首次被分散采購占比超過,政府集中采購占比也從2016年的52.9%下降到33.5%。二是政府采購服務在全國政府采購規模中的占比逐年上升,從2012年的7.41%上升到2020年的27.90%,并有進一步上升趨勢。這對我們深化政府采購制度改革,推動政府采購高質量發展,加強和改進機關運行成本管理提出了新挑戰。  

  政府采購是管控機關運行成本的關鍵環節 

  廣義的機關運行成本,指政府行政管理成本。狹義的機關運行成本,指政府機關為維系自身生存發展需要所發生的各種費用和開支,是直接或間接用于機關產出所投入、占用、使用、消耗以及損失的全部資源價值的總和,主要通過機關運行經費來體現。 

  機關正常運行有賴于必要的經費、資產和服務保障,其全部經費可以劃分為兩大類:機關運行經費和公共服務經費。機關運行經費是指為保障機關運行,用于購買貨物(包含工程)和服務的各項資金,從性質看主要分為兩類,一類是資本型支出,也就是購買貨物(工程)的支出,如公務用車、辦公設備購置費、辦公用房購建費等,是保障機關正常運行的物質基礎;一類是費用型支出,也就是廣義的購買服務的支出,如會議費、公車運行維護費、辦公用房物業管理費等,是機關正常運行的必要條件。 

  我國政府經費預算管理主要包含預算編制、預算審批、預算執行和決算與績效評價等環節。政府采購是預算執行的主要方式之一,也是推動機關運行經費預算績效管理目標落地的重要工具。按照現行的財政預算制度,機關運行經費主要是通過政府采購形式轉變為保障機關運行所需的各項貨物(工程)和服務。 

  當前政府采購與機關運行成本管理的主要問題 

  改革開放以來,特別是黨的十八大以來,機關運行成本管理取得了積極的成果,但依然面臨一些問題,主要是: 

  (一)思想觀念方面。政府機關的資金來源基本上都是財政撥款,目的是提供社會需要的公共服務,不生產產品,更不產生利潤,目前也未對其成本效益進行全面考核。機關運行經費強調的合規,指的是只要在預算范圍內合理使用經費,不超出標準即為合規。再加上預算考核重點考察的是預算執行率,沉淀資金會在年末被收回。這些因素往往導致政府機關會盡可能花掉預算內的運行經費,只重預算執行,成本意識不強,不利于資金節約。 

  (二)體制機制方面。服務定額標準和資產配置標準是機關運行成本管理標準化、科學化、精細化的重要手段。近年來,定額標準工作取得了一定成績,但離建立全面科學的標準體系還有一定距離。除了標準覆蓋面不足、標準修訂不及時、分類分檔管理有待完善外,最突出的問題是成本管理和采購環節脫節,已出臺的定額標準大多沒能作為預算編制的依據來使用,仍停留在“標準是標準,預算是預算”的兩張皮階段,采購和成本管理脫節,政府采購的成本控制功能難以得到有效發揮。 

  (三)政策措施方面。政府采購與機關運行成本的政策體系十分復雜,既涉及宏觀,也涉及微觀,政策的制定與執行牽涉到財政部門、機關事務管理部門以及政府各大機構,各方的利益與訴求并不完全一致。政策的針對性和約束性不足,存在比較多的自由裁量空間,沒有形成“紅線”和“底線”。在政策的落地過程中,統計、分析、考核等方面存在困難,難以實現業務全覆蓋、標準可比較,難以確保統計和考核的有效性。 

  (四)激勵與約束方面?!吨泄仓醒?國務院關于全面實施預算績效管理的意見》明確提出,要建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。目前我國機關運行成本管理尚未形成一套系統、科學的考核指標體系,特別是政府采購這一預算執行環節沒有形成對落實預算績效目標的有力約束。各級政府的考核指標帶有明顯的“GDP化”傾向,包含機關運行成本在內的政府成本還未納入政府績效和干部政績考核體系中,無法充分調動各地區各部門履職盡責和干事創業的積極性。 

  對于深化政府采購制度改革,加強和改進機關運行成本管理的幾點建議 

  中央深改委第五次會議指出,深化政府采購制度改革要堅持問題導向,強化采購人主體責任,建立集中采購機構競爭機制,改進政府采購代理和評審機制,健全科學高效的采購交易機制,強化政府采購政策功能措施,健全政府采購監督管理機制,加快形成采購主體職責清晰、交易規則科學高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現代政府采購制度。 

  這里建議下一步重點做好以下幾個方面的工作: 

  (一)提升政府采購集中度,進一步降低采購成本。要扭轉集中采購規模占比不斷下降的趨勢,只有實現量的集中,才能發揮規模效應,把每一分財政資金用在刀刃上。一是加強通用類貨物和服務的采購需求標準化體系建設,積極推進批量集中采購,充分發揮集中采購的規模優勢。二是對于采購人有共性需求的產品和服務,鼓勵采購人自愿聯合,實行集中帶量采購,提高采購績效。三是積極應對集中采購機構之間的競爭,通過做大做強做優實現頭部效應,促進采購集中度的提高。 

  (二)推進預算、采購、資產一體化建設。進一步健全服務定額標準和資產配置標準體系,盡可能全面覆蓋機關運行成本支出涉及的各項業務,并根據經濟社會發展情況動態調整。在此基礎上,通過信息化管理手段推進預算、采購、資產一體化建設,打通資金流、資產流和信息流,將定額標準落實到預算編制、預算審批、預算執行、績效評價的全過程,實現信息聯通,業務聯合,管理聯動,形成合力,有效推進節約型機關建設。 

  (三)建立健全績效目標導向的政府采購制度。國際上主要發達國家均將預算績效管理貫穿政府采購全過程,圍繞經濟性、效率性、效益性、規范性設置系統的績效指標體系。在采購需求編制環節,將績效目標細化分解為具體的需求指標,實現績效對需求的有效控制;評審環節,根據績效目標設置評審因素,在供應商選擇過程中體現績效導向;合同訂立環節,嚴格圍繞需求和合同履行約定權利義務,明確績效要求和驗收責任;履約驗收環節,結合合同約定的績效驗收,確保采購結果最終實現績效目標。 

  (作者單位:中央國家機關政府采購中心) 

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